César Camacho Quiroz, diputado federal de la LX Legislatura del honorable Congreso de la Unión, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, con fundamento en los artículos 71, fracción II; 72, y 73, fracción XXX, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 55 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General, me permito someter a la consideración de esta honorable Cámara de Diputados la presente iniciativa con proyecto de decreto mediante el cual se expide la Ley Federal de Archivos y se reforma el artículo 27 de la ley Orgánica de la Administración Pública Federal, con base en la siguiente
Exposición de Motivos
La importancia de custodiar, organizar y conservar el peculio documental de la nación, amerita la construcción de una normatividad superior a la que actualmente rige en nuestro país en materia de archivos, por lo que toda acción institucional que garantice su debida administración y difusión debe ser considerada de interés público.
Las doctrinas archivísticas, que en un principio consideraron a los documentos exclusivamente desde el punto de vista jurídico, con valor probatorio, han evolucionado para otorgarles otros valores testimoniales de tipo cultural, científico, histórico y político. Como fuente de información, los documentos de archivo público son manifestación de la actuación del Estado, facilitan y transparentan la toma de decisiones y constituyen una base para la investigación de todos los aspectos de la vida humana.
La preocupación por proteger plenamente este patrimonio ha sido objeto de atención más reciente en distintos instrumentos internacionales, tales como la Convención de la Haya de 1954, para la protección de los bienes culturales en caso de conflicto armado, y la Convención de la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO) de 1970, sobre las medidas que deben adoptarse para prohibir e impedir la importación, exportación y transferencia ilícita de bienes culturales.
Cabe señalar que el Instituto Federal de Acceso a la Información Pública (IFAI) ha manifestado en sus informes enviados al Poder Legislativo federal, la problemática que día a día enfrenta, relacionada con las inexistencias documentales esgrimidas por las dependencias y entidades, ya sea por la dificultad de localizar los documentos, o bien, porque fueron destruidos. De igual forma, es una realidad, que no todos los procesos deliberativos de los servidores públicos están documentados, por lo que se debe erradicar esa situación endémica del quehacer del servidor público, el cual ha obedecido a inercias que incentivaron la destrucción documental, entorpeciendo la correcta investigación de los órganos de control sobre posibles responsabilidades administrativas.
Armonizar la protección del patrimonio documental y garantizar su consulta pública permanente y sin obstáculos, requiere de un ordenamiento que regule la adecuada administración, creación, organización, registro, gestión, conservación, custodia, reivindicación y difusión de los archivos públicos e inclusive de los privados que sean de interés público.
Conforme a la fracción XXX, del artículo 73 constitucional, el Congreso se encuentra facultado para expedir las leyes necesarias que permitan cumplir con las atribuciones que la Constitución asigna a los poderes del Estado. El artículo 6o. de la Constitución federal, en su parte final, establece la obligación del Estado de garantizar el derecho a la información. Dicha garantía entraña la posibilidad, entre otras, de emitir disposiciones legislativas que aseguren al ciudadano el conocimiento de la información en posesión del Estado, a través de regular la organización, localización y conservación de los documentos donde se plasma dicha información, ya sea administrativa o con valor histórico.
Con la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, el país cuenta ya con una ley que regula el acceso a la información en posesión del gobierno federal; sin embargo, para hacerlo más efectivo, es requisito sine qua non regular la administración de los archivos que la contienen, por lo que esta pieza legislativa se convierte no sólo en el complemento necesario de dicha ley, sino en el pilar de apoyo para la correcta transparencia y rendición de cuentas. En consecuencia, la memoria histórica institucional quedará asegurada para las generaciones por venir.
Como una herramienta necesaria para hacer efectivo el ejercicio del derecho de acceso a la información, es indispensable que los documentos se organicen y conserven bajo criterios uniformes, de tal manera que permitan su localización expedita, disponibilidad, integridad y consulta pública.
La toma de decisiones de los servidores públicos sólo puede ser evaluada por el gobernado mediante el acceso a la información que obra en los archivos y que documenta el proceso deliberativo correspondiente. Por lo tanto, aunado al hecho de contar con una regulación para la consulta de documentos gubernamentales, la rendición de cuentas descansa en la existencia de archivos localizables, organizados y confiables. Un archivo desorganizado no puede asegurar la integridad y disponibilidad de la información.
En este sentido, el esfuerzo y preocupación por legislar en materia de archivos parte del hecho innegable de que, durante años, nuestro país ha contado con una disímbola y, a veces, deficiente organización de archivos que impide una localización rápida de los documentos; carece, en muchos casos, de estándares para su conservación. La ausencia de una regulación federal moderna y comprensiva sobre la materia de archivos, ha propiciado frecuentemente la pérdida, destrucción y opacidad de información relevante.
Es innegable que algunos servidores públicos ejercen sus funciones con un sentimiento patrimonialista sobre la información y documentación a que tienen acceso por sus funciones o por sus cargos. Lo anterior consiste en que esos servidores públicos tienden a decidir acerca de la creación, transmisión, conservación o destrucción de los documentos de acuerdo con el momento político, interés personal ajeno a los intereses de la institución, e incluso por la obediencia a instrucciones superiores en algunos casos.
Por ello, la relevancia de la expedición de una Ley Federal de Archivos, además de colmar una laguna jurídica, radica esencialmente en la necesidad de evitar que el patrimonio documental se mutile, censure, manipule, destruya, extraiga o falsifique, con el propósito de garantizar la perdurabilidad de una parte muy importante del patrimonio de la nación.
El Estado debe desarrollar políticas públicas en materia de archivos, basadas en el reconocimiento de la memoria pública como sustento de su propia existencia y testimonio de su desarrollo; basadas en la aplicación de los avances científicos de la archivística para revertir las distorsiones del desarrollo de los archivos, consustancial al desarrollo de las instituciones, mediante la promulgación de una Ley Federal de Archivos científicamente aplicable y políticamente viable.
A través de un marco jurídico como el que se propone, se modificarán los programas, proyectos y acciones gubernamentales respecto de la materia en cuestión, siendo que con una adecuada institucionalidad se evitarán pérdidas y manipulaciones indebidas del acervo documental, y se promoverá la implantación y desarrollo de prácticas, técnicas y políticas que homogenicen y modernicen la tutela del caudal histórico, político, científico, tecnológico, económico y cultural de los mexicanos. En este quehacer, desempeñará un papel relevante el Archivo General de la Nación, institución secular de prestigio acreditado.
La correcta organización archivística contribuirá a sentar las bases para la modernización, eficacia y eficiencia del Estado; por tanto, cada área del gobierno federal deberá consolidar la adecuada administración de sus archivos auxiliándose de las tecnologías de la información en el manejo documental.
El diseño legislativo de la presente iniciativa consta de cuatro títulos y se construye a partir de cuatro ejes fundamentales:
1. El primero lo constituye el alcance de un conjunto de disposiciones mínimas a todos los órganos del Estado, cuyo principal objetivo es lograr la correcta organización y conservación de los archivos en posesión de los Poderes de la Unión, los organismos constitucionales autónomos o con autonomía legal, los tribunales administrativos federales y cualquier otro órgano federal. De esta manera, la ley incluye en su Título Primero como sujetos obligados, en todo el ámbito federal, los órganos de Estado que reconoce la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, de forma tal que se impulse la implantación de una política pública estable en materia de archivos, integral y coherente, partiendo de la importancia de los distintos tipos de información que dichos órganos poseen, los cuales deberán cumplir con lo dispuesto en la nueva ley. De esa manera, la información relevante sobre el ejercicio de sus atribuciones, su toma de decisiones, el uso de recursos públicos y sus avances institucionales deberá ser y permanecer adecuadamente organizada y administrada.
El Capítulo II contiene las disposiciones mínimas e indispensables para la correcta organización y conservación de archivos, entre las que destaca el hecho de que los sujetos obligados deberán poner especial cuidado en determinar lo que constituye un documento de archivo, mismo que está definido como toda constancia gráfica o electrónica que registre un hecho administrativo, jurídico, fiscal, contable o de relevancia cultural, testimonial dentro de una serie documental y científica, y que es administrado en el ejercicio de las funciones y actividades de dichos sujetos obligados. La definición de documento de archivo es relevante ya que permitirá a los servidores públicos hacer una adecuada valoración y cuidadosa criba entre todos los documentos que genera u obtiene por cualquier título, a efecto de que sólo se organicen y conserven los que sean indispensables para cumplir con sus funciones públicas y tengan relevancia para la institución. No se trata de almacenar grandes cantidades de documentos irrelevantes, sino de hacer énfasis en los que, por su trascendencia y utilidad, deben asegurarse en su disponibilidad, localización expedita, integridad y conservación, propiciándose de esa manera el uso de herramientas informáticas.
Reconociendo el innegable avance de las tecnologías de la información en beneficio de la gestión gubernamental, se prevé un impulso a la organización y conservación de los archivos a través de medios electrónicos. Los sujetos obligados deberán organizar sus archivos con formatos electrónicos.
En el Capítulo IV, se establece que los comités de información previstos en la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, serán los responsables de establecer criterios específicos en materia de archivos, conforme a la presente ley, su reglamentación y los lineamientos que en su caso se expidan. Asimismo se prevé que los todos sujetos obligados podrán crear áreas coordinadoras de archivos para apoyar a los comités de Información en la determinación y establecimiento de: 1) criterios específicos para la correcta organización y conservación de archivos; 2) procedimientos archivísticos que faciliten la adecuada administración de documentos; 3) programas de capacitación y asesoría archivística para el personal de los sujetos obligados. Además tendrían tareas propias como las de: 1) elaborar el cuadro general de clasificación archivística, el catálogo de disposición documental, y el inventario general de los sujetos obligados; 2) coordinar y supervisar las acciones de los archivos de trámite; 3) elaborar y actualizar el registro de los responsables de los archivos, y 4) propiciar la automatización de los archivos y la gestión de documentos electrónicos.
2. En el Título Segundo, se establece la política en materia de archivos, a través de la cual, acorde a la nueva concepción de las normas de derecho público, se establecen los principios rectores en materia de archivos, en los cuales se vislumbran las aspiraciones genuinas de la ejecución de una política de Estado integral en materia archivística. Los principios se centran en la importancia de la información contenida en los documentos que son indispensables para la rendición de cuentas a que están obligados los órganos del Estado frente a los gobernados.
También es importante el reconocimiento de la titularidad de los particulares respecto de los documentos públicos, ya sean éstos administrativos o históricos, así como de la necesidad de promover el fortalecimiento de la infraestructura tecnológica y la organización de los sistemas de información pública.
La política en materia de archivos será aplicada mediante diversos instrumentos. El primero de ellos será el Programa General de Archivos para llevar a cabo la planeación de las actividades relacionadas con la clasificación archivística, ordenación, conservación y difusión de los archivos indicándose los objetivos, estrategias y líneas de acción prioritarias. Estará conformado de los programas elaborados, en el ámbito de sus respectivas competencias, por el Archivo General de la Nación; los sujetos obligados a que se refiere el artículo 68 de esta ley, el IFAI y las entidades federativas y municipios cuando así lo determinen.
Se prevé la creación del Sistema de Archivos, como el conjunto de órganos e instituciones cuyos objetivos incluyen, entre otros, el de fomentar la modernización y homogeneización metodológica de la función archivística y promover la sensibilización de la población sobre la importancia que tienen los archivos activos, como centros de información esenciales, y de los históricos, como parte fundamental de la memoria colectiva. A tal efecto, el Sistema de Archivos deberá crear y actualizar un registro público de archivos, cuyo propósito será poner a disposición, de cualquier interesado, la información relativa a los archivos administrativos e históricos, como es el caso de su ubicación, el responsable del mismo, así como los instrumentos de control y consulta de los mismos.
De igual forma, y atendiendo a la necesidad de un desarrollo integral en la materia, el proyecto de Ley Federal de Archivos que se somete a consideración, promueve la coordinación de las dependencias, entidades y órganos de la administración pública federal con las entidades federativas y los municipios, así como la promoción de criterios uniformes de organización y conservación de los archivos públicos. También prevé la concertación de acciones entre el Archivo General de la Nación y los particulares interesados, con el propósito de promover la organización, conservación y consulta de los archivos privados de interés histórico.
3. El tercer eje se refiere a las autoridades que, en materia de archivos, son responsables de la aplicación efectiva de la norma.
Dentro del ámbito del Poder Ejecutivo federal, se robustece el Archivo General de la Nación, el cual será el organismo descentralizado, no sectorizado, que asumirá la rectoría de la materia de archivos. Establecerá los lineamientos y políticas generales para la organización, conservación y administración de los archivos de trámite y concentración de las dependencias y entidades de la administración pública federal, y de los históricos que contienen la memoria documental de dichas dependencias y entidades.
Tomando en consideración que el Archivo General de la Nación es actualmente un órgano desconcentrado de la Secretaría de Gobernación, que ha desarrollado una experiencia invaluable en materia de archivos; resguardando, divulgando y permitiendo la consulta de sus fondos documentales, que son patrimonio de la nación, es necesario fortalecer su autonomía de gestión y brindarle personalidad jurídica propia, convirtiéndolo en un organismo descentralizado de la administración pública federal, no sectorizado. De esa manera, sus atribuciones son consolidadas y aseguradas en su permanencia, lo que le permitirá, abatir el rezago en la generación de inventarios documentales y restauración de documentos que ya obran en los anales, así como prever las condiciones para la recepción y la descripción de aquellos que habrán de valorar y conservar. Por lo tanto, la administración de los archivos administrativos e históricos de la administración pública federal, deberá regirse por esta ley, demás legislación aplicable y por los lineamientos emitidos por el Archivo General de la Nación.
Lo anterior con apego al artículo 90 de la Constitución federal y demás disposiciones aplicables de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales.
El acceso a la información contenida en los archivos históricos es público, por lo que su regulación debe ser conforme a esta característica. Los investigadores, académicos e historiadores, por la naturaleza de sus actividades profesionales, y en general cualquier persona que requiere consultar documentos de carácter histórico, hacen uso de material que demanda un manejo especial en su tratamiento y conservación.
Es por ello que en esta ley se establece que no se aplicará a los archivos históricos, los plazos y condiciones de la Ley Federal de Transparencia Acceso a la Información Pública Gubernamental. Así se evitarán posibles alteraciones a los documentos y archivos consultados. La forma y tiempo para la consulta de este tipo de documentos también presenta variantes respecto de los plazos establecidos en la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, por lo que se considera pertinente que deberá haber lineamientos específicos.
Lo anterior no impide que, en lo relacionado con sus propios archivos administrativos, el Archivo General de la Nación deba dar cumplimiento a lo establecido por la presente ley.
Para determinar la conveniencia de que el IFAI participe directamente en esta materia, formando parte del órgano de gobierno del Archivo General de la Nación, se ha tomado en consideración que ese instituto es el organismo federal que garantiza el acceso público a la información contenida en los documentos de archivo administrativo, es obvio que debe intervenir para garantizar la correcta existencia, organización, custodia y fácil consulta documental. De lo contrario, continuará el retraso en la atención de solicitudes de acceso a la información o, incluso, persistirá la destrucción anticipada de documentación.
Además, el IFAI ha creado e impulsado el uso de herramientas informáticas que ha puesto a disposición de manera gratuita al alcance de las dependencias y entidades de la administración pública federal, para la debida vigilancia del cumplimiento de la normatividad sobre la materia.
El Consejo de Gobierno será el órgano de gobierno del Archivo General de la Nación, conformado por un consejero presidente, que será designado por el titular del Ejecutivo federal, un consejero por cada dependencia y entidad de la administración pública federal que así lo determine, y un consejero representante del IFAI. Una de sus principales atribuciones será la de aprobar la creación de una Comisión de Consulta de Archivos, la cual tendrá como objeto colaborar en las actividades del Archivo General, integrada por representantes de organizaciones civiles. Otras atribuciones importantes serán las de establecer en el Estatuto Orgánico del Archivo General las bases de la estructura básica de organización, así como las facultades de los directivos y funciones de las áreas que lo integren; nombrar y remover, por propuesta del director general, a los servidores públicos del Archivo General que ocupen cargos con las dos jerarquías administrativas inferiores inmediatas a la de aquél; nombrar un secretario técnico del Consejo; aprobar las cuestiones presupuestales, financieras y de control interno del organismo, así como aprobar los informes periódicos de gestión que rinda el director general.
El Consejo podrá invitar a sus sesiones, cuando se estudien proyectos relacionados con sus respectivas funciones y actividades, a titulares o representantes de otras dependencias y entidades de la administración pública federal, de los otros poderes federales, de las entidades federativas y de los municipios, así como de organizaciones civiles y expertos en la materia.
El director del Archivo General de la Nación será nombrado por el Presidente de la República y deberá poseer título de cualquier licenciatura relacionada con la administración de archivos, obtenido, por lo menos, cinco años antes del momento de ser nombrado. También deberá acreditar experiencia profesional en materia de administración de archivos de, por lo menos, cinco años antes al momento de ser nombrado y haber desempeñado cargos de alto nivel decisorio, cuyo ejercicio requiera conocimientos y experiencia en materia administrativa. Los subdirectores deberán acreditar la posesión del referido título académico desde tres años antes del nombramiento, así como la experiencia profesional en materia de administración de archivos. Por su parte, los jefes de departamento deberán poseer el título académico desde un año antes del nombramiento, así como la experiencia profesional en materia de administración de archivos.
El director del Archivo General de la Nación será el responsable de su administración y representación legalmente. Conforme al Estatuto Orgánico, deberá ejecutar los acuerdos del Consejo de Gobierno; elaborar los programas institucionales de organización y funcionamiento, así como los presupuestos; establecer y vigilar la aplicación de las medidas pertinentes para el debido cumplimiento de esta ley y demás ordenamientos relativos, así como para asegurar la correcta atención a las consultas y solicitudes del público usuario, y comparecer e informar a las Cámaras del Congreso de la Unión sobre los asuntos concernientes al Archivo General, cuando sea citado para ello.
Para asegurar la congruencia del sistema nacional de planeación con los lineamientos generales en materia de programación, gasto, financiamiento, control y evaluación de resultados del Archivo General, se establece que las relaciones entre éste y el Ejecutivo federal se llevarán a cabo por conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y de la Secretaría de la Función Pública, conforme a la Ley Federal de las Entidades Paraestatales, la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y demás legislación procedente. La Secretaría de la Función Pública se encargará de vigilar el cumplimiento de las normas de control y fiscalización, así como asesorar y apoyar al órgano de control interno del Archivo General.
El órgano de control interno será parte de la estructura del organismo descentralizado. Deberá apoyar la función directiva y promover el mejoramiento de gestión. Desarrollará sus funciones conforme a los lineamientos que emita la Secretaría de la Función Pública, de la cual dependerá el titular de dicho órgano.
Para el control interno del Archivo General, el Consejo de Gobierno deberá verificar la forma en que los objetivos sean alcanzados; vigilar la implantación de las medidas correctivas que sean resultado de analizar los informes que en materia de control y auditoría les sean turnados, y evaluar la gestión del Archivo General, atendiendo las opiniones del titular del órgano de control interno.
Para efectos de esta ley los otros sujetos obligados son el Poder Legislativo federal, a través de la Cámara de Senadores y de la Cámara de Diputados y la Auditoría Superior de la Federación; el Poder Judicial de la Federación, a través de la Suprema Corte de Justicia de la Nación; del Consejo de la Judicatura Federal y de la Comisión de Administración del Tribunal Federal Electoral; los organismos constitucionales autónomos o con autonomía legal, y los tribunales administrativos federales, los cuales, en el ámbito de sus respectivas competencias, establecerán, mediante reglamentos administrativos o acuerdos de carácter general, los órganos, criterios y procedimientos institucionales relativos a la organización, conservación y administración de sus archivos, de conformidad con los principios y disposiciones establecidas en el marco normativo que se propone.
4. En el Título Cuarto se establece la vigilancia, responsabilidades y sanciones en materia de archivos, con el propósito de dotar a las autoridades, de los mecanismos necesarios para hacer efectiva la norma propuesta. En el ámbito de sus respectivas competencias, se les otorgan atribuciones para vigilar la exacta observancia de lo dispuesto por la norma, a través de visitas de inspección, pudiendo señalar las medidas correctivas necesarias para dar cumplimiento a la ley.
En el último artículo se prevé el recurso de revisión en contra de los hechos derivados de la aplicación de esta ley y su reglamentación. Los particulares podrán promoverlo, sin perjuicio de acudir a las instancias civiles o penales que correspondan.
Finalmente, en el artículo segundo del decreto que se propone, está prevista la reforma de la fracción XIX del artículo 27 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, a efecto de que la Secretaría de Gobernación ya no se haga cargo de administrar el Archivo General de la Nación.
Por lo anteriormente expuesto, me permito someter a la consideración de esta honorable asamblea, la siguiente iniciativa con
Proyecto de decreto mediante el cual se expide la Ley Federal de Archivos y se reforma la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.
Artículo Primero. Se expide la Ley Federal de Archivos.
Ley Federal de Archivos
Título Primero
Generalidades
Capítulo I
Disposiciones Generales
Artículo 1. La presente ley tiene por objeto establecer las disposiciones que permitan la correcta organización y conservación de los archivos en posesión de los Poderes de la Unión, los organismos constitucionales autónomos o con autonomía legal, los tribunales administrativos federales y cualquier otro órgano federal, así como establecer los mecanismos de colaboración entre la federación, estados y municipios que fomenten la conservación del patrimonio documental de la nación, así como su difusión y consulta.
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